摘要：《招標投標法》頒布實施以來，建筑市場不斷地規(guī)范化，一個以項目法人責任制、招投標制、工程監(jiān)理制、合同管理制這四項基本制度為核心的工程建設(shè)管理體系已經(jīng)初步建立起來。最低價中標法是國際上通用的建筑工程招投標方法，過去中國政府一直限制這種方法的作用。2000年1月1日開始實施的《中華人民共和國招標投標法》首次允許招標人可以選擇最低報價者中標，從法律上為該方法在中國的應(yīng)用帶來轉(zhuǎn)機。這標志工程招標邁入了法治階段。
關(guān)鍵詞：工程招標 工程投標
現(xiàn)在，全國各地先后建立起有形建筑市場，將政府投資的工程招標活動都納入其中進行集中管理，統(tǒng)一招投標程序和手續(xù)，明確招標方式，審定每項工程的評定標方法。但各地采用評定標辦法不同，主要有評審法、合理低價法、標底接近法、二次報價法、報價后再議標法、議標法、直接發(fā)包法等等。它們的共同特點是招標設(shè)有標底、報價受到國家定額標準的控制，在綜合評價上確定中標者，沒有采取價格競爭最低者中標的方式。
一、最低價中標法國外成功應(yīng)用經(jīng)驗
國際上以美國采用最低價中標法歷史最長、最有實踐經(jīng)驗。它們使用這種方法時，一是發(fā)布招標消息。二是審核投標者的資格，重點檢查工程擔保保函是否齊備，米勒法規(guī)定參加政府工程的投標者必須購買投標函、履約保函和付款保函，以及其它一些業(yè)主根據(jù)工程特點提出的條件。三是合乎資格的投標者采取密封報價、公開唱標、價格競爭、當場確定最低價者中標。
我國香港特別行政區(qū)目前仍采用原港英政府遺留下來的最低價中標法。與美國不同的是，香港政府沒有立法規(guī)定政府工程必須采取最低價中標，反而在招標公告中都要聲明“政府不一定采納索價最低的投標書或任何一份投標書”，但實際運作中一般都是最低價中標。如不采用最低價中標，負責提交評審?fù)稑藭鴪蟾娴墓こ處熞蛲稑宋瘑T會做出詳細解釋。投標委員會也要向投標者和有關(guān)機構(gòu)做出詳細解釋。它們也有一套嚴格的資格預(yù)審擔保制度，分等級投標制度和工程擔保制度等措施來保證最低價中標法的順利實施。
最低價中標法之所以在美國和香港等國家和地區(qū)被長期使用，是因為它與其它招標方法相比有許多突出優(yōu)點。國外在使用最低價中標法這種工程招標方法的初期也暴露出不少問題，如低價中標高價索賠，低價低質(zhì)等，并出現(xiàn)許多由于價格太低無法完工而形成“半拉子工程”和“胡子工程”。經(jīng)過不斷努力尋找解決問題的方法，逐步形成了一整套的配合最低價中標法的保證措施，使得該招標法能歷經(jīng)百年而不衰。盡管現(xiàn)在每年仍然有許多工程因價格太低使工程失敗，但由于配套保證措施齊全，使它不能對社會造成嚴重影響。
中國過去采用最低價中標法有以下幾方面的因素：1.傳統(tǒng)思想觀念慣性。2.產(chǎn)權(quán)公有制的束縛。3.法律體制不健全，市場對招標主體的監(jiān)督和制約的力度不夠。4.工程造價管理體系單一化。5.社會實用體系欠缺，缺乏守信的激勵和失信的懲罰機制，加劇了信息的不真實性，影響招投標各方主體的行為標準，缺乏關(guān)注信用的動力。
二、低價中標法在國內(nèi)的嘗試和它的優(yōu)缺點
2000年1月1日頒布《招標投標法》第四十一條規(guī)定：中標人的投標應(yīng)當符合下列條件之一：能夠最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項最低；但是投標價格低于成本的除外。該項法律的頒布為最低價中標法在中國建筑工程招標中的應(yīng)用提供了法律依據(jù)。2000年通過10多項以最低價中標的工程招標，取得了令人驚喜的效果。這些工程中標價與業(yè)主預(yù)算控制最高限價最多下浮68％，最低下浮20％，平均下浮40％。由于《招標投標法》剛開始實施，最低價中標法只能在一些條例規(guī)定允許業(yè)主直接發(fā)包的工程中試用，多為300萬元以內(nèi)的工程，尚缺乏大型和復(fù)雜類型工程的試驗結(jié)果。
從10多項工程招標的嘗試中，初步發(fā)現(xiàn)了最低價中標法與我國現(xiàn)行的各種招標方法比較有以下主要的優(yōu)點：一是節(jié)省投資效果十分顯著。部分原因來自激烈的競爭引起的降價，另一原因來自政府定額標準與現(xiàn)實市場價格和企業(yè)內(nèi)部定額的價值嚴重背離；二是防腐倡廉效果好，沒有暗箱操作，是一種真正原則的招標方法；三是操作簡便，商務(wù)標書中誰報價低誰中標，簡單的招標過程節(jié)約了交易成本；四是加大對施工企業(yè)管理的促進作用，企業(yè)要生存和發(fā)展只能依靠加強管理、降低成本、提高工程質(zhì)量和提高企業(yè)信譽。
這些優(yōu)點對解決工程招標中存在的內(nèi)外合謀違紀、有特殊的效果，體現(xiàn)出潛在的使用價值。
最低中標法也有它的局限性，主要為：一是對投標者資料審查嚴格，確保投標者都有能力完成工程；二是招標前期工作質(zhì)量要求高，無論勘察還是設(shè)計都要提高深度和精度，特別是招標文件的編寫要十分細致周到，工程規(guī)模越大技術(shù)越復(fù)雜招標書要求越精確細致；三是投標人要有獨立的私人估價信息，可以按照自己的內(nèi)部工程造價標準進行報價；四是要求招標保證措施齊全，最主要的是要有工程擔保措施。
三、價格招標量化模型及其必要條件的理論分析
為了更好地了解最低價中標法的使用條件，首先分析其招標機制。從理論上來講，工程招標活動是典型的不完全信息靜態(tài)博奕，政府負責制定博奕機制，即招投標方法，潛在投標者選擇接受政府制定的招標機制，根據(jù)機制的規(guī)定進行博奕。最低價中標法屬于一級密封價格招標，以價低者中的方式選擇承包商，哈里斯和雷維夫1981年，賴利和薩繆爾森1981年已經(jīng)證明了以下四個假定：1.投標者是風險中性者；2.投標者具有獨立私人估價信息；3.支付只是報價的函數(shù)；4.投標者是對稱的條件下，一級密封價格招標的招標機制是最優(yōu)的，即它能夠滿足最優(yōu)招標機制設(shè)計的兩個準則：1）激勵相容性；2）個人理性約束。
由于最低價中標法的應(yīng)用，是以完善的市場機制為前提條件，同時滿足上述四項假定條件，因此它的使用就有一定的局限性或條件性。上述假定2的條件和西方國家建筑市場的情況比較接近，所以最低價中標法的西方，特別是在市場機制最完善的美國效果很好。
為進一步分析中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期建筑工程招標的特點，劉曉君（1999）在《經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期建筑工程招標投標機制研究》中，在賴利和薩繆爾森最優(yōu)基準招標數(shù)學(xué)模型中引入一個價格體制參數(shù)，用這個參數(shù)表示工程造價管理體制市場化和進度。他已經(jīng)證明招標方法與價格體制參數(shù)有關(guān)。隨著價格體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變，在不同階段適用不同的招標方法?，F(xiàn)階段采用類似密封報價后用標底審查報價的招標方法，是與當前價格市場化程度相符合的。劉曉君同時還證明了在價格體制參數(shù)完全符合市場化條件時，最低價中標法才適用有效。
薩繆爾森等對一級密封價格招標基準模型的證明和劉曉君提出的招標方式與價格市場化程度有關(guān)理論的論證，從理論上合理解釋了為什么中國以前不能采用最低價中標法，歸根結(jié)底還是條件不滿足。中國的投標者至今仍不具備獨立的估價信息，也就無法滿足假定2的條件。加上傳統(tǒng)社會文化和觀念等因素的影響，使得最低價中標法在建筑市場機制完全建立之前無法取得理想效果，相反會道理負面效果。理論分析結(jié)果對中國過去限制最低價中標法的政府行為提供了理論依據(jù)和合理解釋。
四、解決最低價中標法應(yīng)用問題的對策與建議
隨著《招標投標法》全面貫徹執(zhí)行和中國建筑市場改革深入，現(xiàn)在應(yīng)對最低價中標法的應(yīng)用進行更深的研究并組織實施。最優(yōu)基準確性招標模型和劉曉君（1999）提出的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期建筑工程招標模型，兩者都從理論上證明了應(yīng)用最低價中標法必須具備一定的政策和市場條件。實際應(yīng)用時將遇到更難更復(fù)雜的問題，需要根據(jù)中國國情，結(jié)合其它國家和地區(qū)，如美國、香港等的成功經(jīng)驗，制定出符合中國國情和建筑業(yè)改革大方向的具體政策和措施。為了給最低價中標法的成功應(yīng)用創(chuàng)造必備的條件，根據(jù)目前中國建筑業(yè)的現(xiàn)狀，建議采取以下幾項措施：
- 轉(zhuǎn)變政府管理職能，真正實行政企分開。政府只負責宏觀調(diào)控、政策制度和監(jiān)督，徹底解決長期困擾政府的兩難困境，即政府既要管好政府的事情，還要操心國企投標者的生存和發(fā)展大事，讓所有投標者完全按市場規(guī)律參與建筑工程招投標活動。
- 工程造價管理體系完全市場化。具體做法可在國家工程造價定額體系的基礎(chǔ)上，增加以市場價格為基礎(chǔ)的企業(yè)內(nèi)部定額體系。前者作為各級政府編制投資計劃宏觀控制預(yù)算使用，后者用作實際編制投標報價使用，使投標者擁有獨立的估價信息，滿足假定2的條件。
- 完善建筑法規(guī)，培育信用體系。創(chuàng)造貪污者誅、違法者亡的法律氛圍，培育完整的社會信用體系，體現(xiàn)誠實信用的價值和失信違約的代價。根據(jù)美國的經(jīng)驗和實際運作需要，中國需要制定工程擔保法和工程留置法，為建立工程風險轉(zhuǎn)移體系提供法律依據(jù)，同時為解決建筑業(yè)中長期存在“三角債”引起的一系列建筑管理和社會問題。
- 建立工程擔保和工程保險制度，完善風險轉(zhuǎn)移體系。采用最低價中標的工程利潤微薄，降低了投標者抵抗風險的能力，容易造成工程的失敗。為了回避各種有意或疏忽產(chǎn)生的風險，政府應(yīng)參照美國“米勒法”，立法規(guī)定所有政府工程投標人必須提供保函、履約保函和雙向付款保函。投標保函額度統(tǒng)一規(guī)定為投標價的5％，履約保函的額度為合同價的10％～30％，建設(shè)單位的付款保函額度為合同價的30％。
- 根據(jù)中國目前工程投資的主體主要是政府或國有企業(yè)，擔保者應(yīng)該規(guī)定必須是產(chǎn)權(quán)多元化的金融實體，由公開上市的銀行、保險公司或?qū)I(yè)擔保公司承擔，形成風險轉(zhuǎn)移和社會化監(jiān)督的機制，減少國有資產(chǎn)的風險，提高工程擔保的有效性和嚴肅性。
- 工程保險也是工程風險轉(zhuǎn)移的一種有效方法。這項業(yè)務(wù)國內(nèi)早已開展、但仍不普及。因此對一些基本的險種要用立法手段強制執(zhí)行，如工人的人身傷亡保險、車輛的第三者責任險等。
- 改變企業(yè)等級劃分方式，用定量化定額系列替代現(xiàn)在的定性化等級系列劃分方式，用企業(yè)能提供的工程擔保保函金額數(shù)值大小來區(qū)分企業(yè)實力的大小，能夠客觀公正和動態(tài)反映企業(yè)的真實實力。
- 鼓勵發(fā)展民間中介機構(gòu)，建立工程建設(shè)住處和信用管理系統(tǒng)。像監(jiān)理、工程顧問、造價咨詢、工程擔保、建筑法律事務(wù)所等民間中介機構(gòu)，進一步推動政府職能社會化轉(zhuǎn)變和適應(yīng)市場發(fā)展的要求。建立全社會建筑業(yè)住處管理系統(tǒng)，記錄所有建筑行業(yè)中的有關(guān)企業(yè)，產(chǎn)品和建筑活動的各種信息，方便查閱和索取。在招標資格預(yù)審中應(yīng)強制使用這些信息來核實投標者住處的真假，全面了解投標者的資質(zhì)信譽和履約能力。建筑業(yè)信息集中管理將產(chǎn)生巨大的社會管理能力，其主要作用是減少了招投標各方存在的信息嚴重不對稱性，滿足基準招標模型假定4的條件：投標者是對稱的。同時發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，提高施工單位承諾的價值和違約成本，真正體現(xiàn)企業(yè)信譽的具體價值。
- 建立設(shè)計賠償和設(shè)計保險制度，為最低價中標法的應(yīng)用夯實基礎(chǔ)。采用設(shè)計賠償制度可大幅度提高設(shè)計的質(zhì)量，為提高投標報價精度和保證最低價的權(quán)威性打下基礎(chǔ)。設(shè)計賠償制度，要求設(shè)計單位失誤則賠償全部經(jīng)濟損失。巨大的經(jīng)濟責任驅(qū)使設(shè)計單位和設(shè)計人員加強責任心和危機感，達到提高設(shè)計質(zhì)量的目的。設(shè)計單位必須購買設(shè)計保險才能承接設(shè)計任務(wù)，與此相對等，必須同時增加設(shè)計取費和提高設(shè)計人員待遇。
- 鼓勵投標群體產(chǎn)權(quán)多元化，建筑產(chǎn)品制造標準化。只有投標者產(chǎn)權(quán)分散化，非國有產(chǎn)權(quán)投標者才能平等參與投標，形成真正的市場競爭，產(chǎn)生出真實的最低價格。建筑產(chǎn)品的標準化生產(chǎn)是提高工程質(zhì)量重要手段，也是最低價中標法的重要保證之一。
五、結(jié)論
從理論分析到實際的應(yīng)用，以及國內(nèi)外成功使用的大量事例證明，最低價中標法是一種理論上最優(yōu)，實際中可行的建筑工程招標方法，值得在我國全面推廣應(yīng)用。它的應(yīng)用必將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟效益和社會效益。按每年政府投資基本建設(shè)1萬億元計，平均降低造價10％計算，每年可節(jié)約上千億元的政府投資。 這將更加有效和合理地配置政府的貨幣資源，消除建筑工程招標活動中的各類尋租行為，純潔招投標各方主體行為。但實際上，我國目前距離最低價中標法所要求的必要條件很遠。為此，中國政府應(yīng)采取兩管齊下的辦法，一是搞好試點工作，在市場經(jīng)濟非常發(fā)達的沿海地區(qū)先行試驗，積累經(jīng)驗和等待條件成熟再逐步推廣；二是加快建筑行業(yè)市場化改革進程，建立工程擔保體系，實行工程造價市場化，強制實行設(shè)計保險和設(shè)計賠償制度等工作，逐步建立和完善各項改革措施。只有在這些政策和市場條件完全具備之后，最低價中標法的實行才能水到渠成，并能真正發(fā)揮其全部作用。相信在不遠的將來，隨著中國市場經(jīng)濟的成熟，最低價中標法將在建筑工程招標中扮演十分重要的角色。
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