一、前言
 
　　能源緊缺和環(huán)境污染已經(jīng)成為威脅全球可持續(xù)性發(fā)展的兩大障礙。在全社會總能耗中，建筑能耗的比例占近三分之一。為了改善生存環(huán)境和保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，世界各國均將節(jié)約能源作為一項重要戰(zhàn)略措施。在我國，隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的加速，建設(shè)總量逐年擴大，建筑用能占全社會能耗的比重也不斷增大，但建筑用能利用效率低和污染嚴重的問題卻一直未能解決，建筑節(jié)能與發(fā)達國家的差距很大。究其原因，除了起步晚、資金投入少、認識不足、技術(shù)落后等因素外，相關(guān)法律法規(guī)不完善是重要的原因。因此，我國的建筑節(jié)能亟待政府和行政主管部門完善相應(yīng)的法規(guī)體系。
 
　　二、完善建筑節(jié)能領(lǐng)域法規(guī)體系的必要性很
 
　　多發(fā)達國家對于建筑節(jié)能都建立了完整的法律體系，對建筑節(jié)能工作的開展起到了積極的推動作用。日本是能源匱乏的國家，早在1979年便頒布實施了《合理用能法》，對能源消耗標準作了嚴格的規(guī)定，并對建設(shè)方的節(jié)能義務(wù)做了規(guī)定；1998年制定《2010年能源供應(yīng)和需求的長期展望》，強調(diào)通過采用穩(wěn)定的節(jié)能措施來控制能源需求。美國是人均能源占有量最多、能源相對豐富的國家，同樣重視節(jié)約能源方面的立法。相繼出臺《資源節(jié)約與恢復(fù)法》、《聯(lián)邦能源管理改進法》、《國家能源政策法》等多部法律，對建筑節(jié)能相關(guān)問題進行了規(guī)定。在1991年至1998年期間，共發(fā)布了10部行政令和2份總統(tǒng)備忘錄來推動建筑節(jié)能。2003年出臺的《能源部能源戰(zhàn)略計劃》更是把"提高能源利用率"上升到能源安全戰(zhàn)略的高度。我國建筑節(jié)能存在的主要問題之一就是新建建筑貫徹節(jié)能設(shè)計標準的比例過低，建設(shè)部2000年曾對北方采暖地區(qū)貫徹建筑節(jié)能設(shè)計標準的情況組織檢查，發(fā)現(xiàn)達到建筑節(jié)能設(shè)計標準的節(jié)能建筑只占同期建筑總量的5.7％。同時社會和公眾缺乏建筑節(jié)能意識，致使建筑節(jié)能工作缺乏積極性和自覺性。這就需要政府制定相應(yīng)的強制性法律法規(guī)來推動建筑節(jié)能工作順利進行。因此，現(xiàn)階段完善我國建筑節(jié)能領(lǐng)域的法規(guī)體系是一項迫切的任務(wù)。
 
　　三、建筑節(jié)能法規(guī)體系現(xiàn)狀分析
 
　　1994年建設(shè)部成立了節(jié)能工作協(xié)調(diào)組與建筑節(jié)能辦公室，開始有組織地制定建筑節(jié)能政策并組織實施。制定了《建筑節(jié)能“九五”計劃和2010年規(guī)劃》和《建筑節(jié)能“十五”計劃綱要》，確立了開展建筑節(jié)能的目標、階段與任務(wù)。建設(shè)部多次下發(fā)關(guān)于實施建筑節(jié)能標準的通知，推動建筑節(jié)能標準的執(zhí)行。1997年八屆人大常委會通過了《中華人民共和國節(jié)約能源法》（以下簡稱《節(jié)能法》），將節(jié)能確立為國家發(fā)展經(jīng)濟的一項長遠戰(zhàn)略。國家第一次通過立法的形式對合理利用能源、調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)、節(jié)約能源、鼓勵開發(fā)和利用新能源、推進節(jié)能技術(shù)進步等做出了相應(yīng)的規(guī)定?！豆?jié)能法》的頒布對于推進全社會節(jié)約能源，提高能源利用效率，保護環(huán)境，保障國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展起到了重要的作用，同時也對建筑節(jié)能工作起到了一定的規(guī)范和引導(dǎo)作用。
　　為了貫徹執(zhí)行《節(jié)能法》和推動建筑節(jié)能50％設(shè)計標準的實施，2000年2月18日，建設(shè)部頒發(fā)了76號部長令《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，對建設(shè)項目有關(guān)建筑節(jié)能的審批、設(shè)計、施工、工程質(zhì)量監(jiān)督及運營管理各個環(huán)節(jié)做了明確規(guī)定，提出了具體處罰措施。
　　我國有關(guān)建筑節(jié)能的法律規(guī)章正逐步建立，但仍不能滿足全面開展建筑節(jié)能工作的需要。建筑節(jié)能相關(guān)法規(guī)體系還不完善，存在的主要問題有：（1）缺乏系統(tǒng)的針對建筑節(jié)能的法律。目前，我國沒有專門對建筑節(jié)能立法，且相關(guān)的法律中也缺少建筑節(jié)能的內(nèi)容。雖然出臺了《節(jié)能法》，但缺少關(guān)于建筑節(jié)能的具體內(nèi)容?，F(xiàn)行的《建筑法》中也沒有任何關(guān)于建筑節(jié)能的規(guī)定。因此，在法律層面上，建筑節(jié)能缺乏明確的法律依據(jù)。
（2）具有操作性的法規(guī)層次較低，法律效力不大。我國具有操作性的法規(guī)多是由建設(shè)部制定的一些辦法、規(guī)定和通知等，在具體運用中難以產(chǎn)生法律效力，缺乏對行為主體的法律制約。例如建設(shè)部頒發(fā)的《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》作為部門規(guī)章，法律地位較低，推動建筑節(jié)能工作、加強強制性標準實施與監(jiān)管的力度遠遠不夠。（3）有關(guān)法律法規(guī)滯后。我國目前執(zhí)行的有些法律法規(guī)還是從過去計劃經(jīng)濟體制環(huán)境下延續(xù)而來的。由于時空差異已出現(xiàn)適用范圍有誤、規(guī)定內(nèi)容過時等問題，急需補充和修訂。（4）法規(guī)體系結(jié)構(gòu)不完善。目前，《建筑法》中關(guān)于建筑節(jié)能的規(guī)定存在空白，而國務(wù)院也沒有出臺相應(yīng)的行政法規(guī)，因此建筑節(jié)能的法規(guī)體系在結(jié)構(gòu)上還很不完善，法規(guī)體系尚未形成。
 
　　四、完善建筑節(jié)能法規(guī)體系的構(gòu)想針
 
　　對我國建筑節(jié)能法規(guī)的現(xiàn)狀和問題，以下對四個法規(guī)文件提出相應(yīng)建議，旨在從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上完善建筑節(jié)能的法規(guī)體系。包括：節(jié)約能源的根本法律《節(jié)能法》；建筑行業(yè)的根本法律《建筑法》；行政法規(guī)《建筑節(jié)能管理條例》；部門規(guī)章《民用建筑節(jié)能管理條例》。1.修改《節(jié)能法》的建議《節(jié)能法》作為國家節(jié)約能源方面的根本法律，必然對建筑領(lǐng)域的節(jié)能工作起到總體的規(guī)范和引導(dǎo)作用。但現(xiàn)行的《節(jié)能法》中沒有關(guān)于建筑節(jié)能的具體規(guī)定，使得制定建筑節(jié)能相關(guān)法律和規(guī)章時缺乏明確依據(jù)。此外，《節(jié)能法》的指導(dǎo)思想沿襲了計劃經(jīng)濟的思路，沒有形成符合市場經(jīng)濟要求的強制與激勵相結(jié)合的機制，也不能滿足為建筑節(jié)能制定經(jīng)濟激勵政策提供法律依據(jù)的需要。因此，提出對《節(jié)能法》中有關(guān)建筑節(jié)能方面的修改意見如下：（1）擴大《節(jié)能法》的調(diào)整范圍，把建筑的終端能源消耗納入其中，作為其重點調(diào)整對象之一加以具體體現(xiàn)。（2）強制措施和獎勵機制相結(jié)合，通過法律、經(jīng)濟等一系列手段來促進節(jié)能。將市場調(diào)節(jié)機制、政府調(diào)控機制、社會調(diào)整機制三種機制結(jié)合起來，為建筑節(jié)能制定相應(yīng)的經(jīng)濟激勵政策提供法律依據(jù)。2.修改《建筑法》的建議《建筑法》作為調(diào)整建設(shè)領(lǐng)域各項活動的法律基礎(chǔ)，必然要為開展建筑節(jié)能工作提供法律依據(jù)，然而現(xiàn)行的《建筑法》中缺少建筑節(jié)能的相關(guān)內(nèi)容。借修改《建筑法》之機，建議在《建筑法》中增加有關(guān)建筑節(jié)能的條款，是推動建筑節(jié)能工作的迫切要求。3.制定《建筑節(jié)能管理條例》的建議《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》作為部門規(guī)章，在實際工作中體現(xiàn)出法律效力不足的缺陷。因此建議加快制定和出臺《建筑節(jié)能管理條例》，由國務(wù)院頒布，可以改變目前建筑節(jié)能領(lǐng)域行政法規(guī)缺位的現(xiàn)狀，從而加強建筑節(jié)能的法律依據(jù)，提高執(zhí)法效力。4.修訂《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》的建議2000年建設(shè)部發(fā)布的《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，對推動各地建筑節(jié)能工作發(fā)揮了一定的作用，但隨著建筑節(jié)能工作的深入，須對其適用范圍和調(diào)整對象等方面進行修改，以適應(yīng)在民用建筑節(jié)能中開展各項具體工作的需要。主要修訂意見如下：（1）調(diào)整適用范圍，使其不僅適用于嚴寒和寒冷地區(qū)，還適用于夏熱冬冷地區(qū)和夏熱冬暖地區(qū)，成為三個氣候帶通用的《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》。（2）增加調(diào)整對象，除加強對新建建筑執(zhí)行節(jié)能標準的全過程監(jiān)督管理方面的內(nèi)容以外，應(yīng)增加對既有建筑節(jié)能改造工作的指導(dǎo)意見，明確既有建筑節(jié)能目標、融資渠道、考核驗收體系等內(nèi)容。（3）對違反規(guī)定的行政處罰措施進行細化，以加強規(guī)定的執(zhí)行力度。
　　當然，在對以上法規(guī)進行修改和制定過程中，除了要補充、制定和完善具體的法規(guī)條文，還要加強法規(guī)之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，形成一個互相聯(lián)系、協(xié)調(diào)一致的建筑節(jié)能法規(guī)體系。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)結(jié)合地方特點和需要制定相應(yīng)的法規(guī)，指導(dǎo)地方的建筑節(jié)能工作，使建筑節(jié)能工作走上法制化和規(guī)范化的軌道。